3.1. Общая характеристика системы социальных льгот и выплат
Социальные трансферты являются важным источником доходов российских граждан и предоставляются в форме денежных пособий, натуральных выплат и субсидий на оплату услуг. Социальные трансферты, выплачиваемые в денежной форме, составляют 13-15 % от денежных доходов, при этом 70-80 % их общего объема приходится на выплату пенсий (табл.3.1)
Таблица 3. 1. Социальные трансферты
|
|
1992 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Доля социальных трансфертов в ВВП (%) |
5.3 |
7.5 |
8.8 |
9.9 |
8.7 |
8.0 |
7.8 |
|
Доля социальных трансфертов в денежных доходах |
14.3 |
13.1 |
14.0 |
14.8 |
13.5 |
13.4 |
14.4 |
|
Из них: - пенсии |
12.2 |
10.2 |
10.0 |
11.1 |
10.1 |
10.1 |
9.4 |
|
- стипендии |
0.2 |
0.2 |
0.2 |
0.2 |
0.2 |
0.2 |
0.1 |
|
- пособия |
1.2 |
2.4 |
3.2 |
3.1 |
2.3 |
2.0 |
2.0 |
Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. Москва, 2000. С. 154, 214.
Все социальные пособия составляют 1-2 % в совокупных денежных доходах и не более 1 % ВВП. Структура их представлена на рис. 3.1. До 1997 г. очевидной была тенденция увеличения доли пособий в объеме денежных доходов, а начиная с 1998 г. наблюдается противоположная тенденция. При этом в 1998 г. было не выплачено 36,7 % общей суммы назначенных пособий, а в 1999 – 21,0 %. Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т.д.) без учета уровня доходов домохозяйств. Лишь два пособия – ежемесячное пособие на детей и пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70 % всей суммы назначенных пособий приходится на три наиболее распространенных вида пособий:
- пособие по временной нетрудоспособности;
- ежемесячное пособие на каждого ребенка;
- пособие по безработице.
Рис.3.1. Распределние расходов на выплату социальных пособий по типампособий, % (2000 г.)
Следует отметить сокращение доли семейных и материнских пособий<31> в общем объеме пособий: если в 1995 г. на данный вид пособий приходилось 54 % от общего объема пособий, то к 2001 г. этот показатель снизился до уровня 34,9 %. В основном такие изменения обусловлены тремя факторами. Во-первых, отказом от выплаты данного вида пособий всем детям и переход на адресный принцип выплаты только детям из бедных семей. Во-вторых, наличием задолженности по выплате данного пособия: по данным Министерства труда и социальной защиты РФ, на 1 апреля 2001 г. задолженность по пособиям составляла 22,3 млрд рублей. В-третьих, сохранением низкого размера пособий при абсолютном росте большинства основных видов доходов (зарплата, пенсия).
Важным элементом социальной поддержки для российских граждан являются льготы на оплату социально значимых услуг и социальные выплаты в натуральном выражении. В России только на федеральном уровне установлено более 100 видов социальных льгот и дотаций. Основу данной системы натуральных социальных выплат составляют дотации на оплату:
- жилья и коммунальных услуг<32>;
- транспортных расходов;
- отдыха;
- медицинского обслуживания и медикаментов;
- содержание детей в дошкольных учреждениях;
- дотации на питание.
Оценка общего объема средств, необходимых на финансирование всех социальных льгот и дотаций, сопряжена с большими трудностями, поскольку структура финансовых источников и система контроля их распределения непрозрачны и запутанны. Кроме того, законодательство, регулирующее назначение и предоставление социальных льгот и дотаций, противоречиво, повсеместно нарушается и не обеспечено финансовыми ресурсами.
Статистика учета участия населения в программах социальных дотаций и льгот впервые появилась в 1997 г. и базируется на данных бюджетных обследований 147 тыс. домохозяйств, проводимых Госкомстатом. Согласно этим данным, какие-либо дотации и льготы получали: в 1997 г. – 31,1 % домохозяйств; в 1998 г. – 32,2 %; в 1999 г. – 33,8 %; в 2000 г. – 37,4 %; в 2001 г. – 43,6 %.
В 2000 г. средний размер полученных дотаций и льгот на одно домохозяйство составил 107 рублей<33>, что позволяет нам оценить значимость данного материального ресурса в макроэкономических терминах: расходы на предоставление социальных дотаций и льгот составляют 1,1 % от ВВП и 2 % от объема денежных доходов населения. Согласно экспертным оценкам,<34> их финансирование в полном объеме потребовало бы порядка 5 % ВВП.
В условиях кризисного состояния экономики многие государственные обязательства по данным выплатам не выполняются. При этом расходы на денежные и неденежные социальные выплаты населению формируются за счет трех источников: государственных внебюджетных фондов, федерального бюджета и консолидированных региональных бюджетов.
Чтобы более четко обозначить контуры системы социальных льгот и выплат рассмотрим три ключевых вопроса, имеющих отношение к ее функционированию:
- какова основная нормативно-законодательная база, регулирующая социальные программы, связанные с пособиями и льготами;
- какова система финансирования отдельных программ социальных выплат и льгот;
- кто является участником таких программ.