3.3. Федеральная система социальных пособий и льгот  и роль федерального бюджета в их финансировании

 

Основу данной федеральной системы социальных льгот и выплат составляют:

1. Ежемесячное пособие на детей в возрасте до 16 лет из семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума. Оно финансируется из средств Федерального фонда компенсаций и является одним из наиболее значимых социальных пособий в Российской Федерации.<40> В 2000 г., несмотря на то, что среди детей в возрасте до 16 лет доля бедных оценивалась на уровне 36,4 %, получателями данного пособия были 68,8 % детей, что свидетельствует о весьма слабой работе процедур контроля доходов семей с детьми. В 3 квартале 2001 г. это пособие составило 85,4 рубля, что соответствовало 4,7 % от прожиточного минимума ребенка. По сути своей это пособие не решает проблемы бедности для семей с детьми.

2. Целый ряд законов устанавливает льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг, транспортных расходов, телефона и т.д.<41> Что касается предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, то это одна из самых распространенных программ социальных льгот. Согласно данным Госкомстата РФ, полученным по результатам обследования бюджетов домашних хозяйств, в 2001 г. 25,6 % российских семей или 48,8 млн российских граждан имели такого рода льготы. Из них<42>:

- 24 % получили данное право в соответствии с действующим законодательством об инвалидах;

- 45 % пользуются данной льготой на основании Федерального закона №5-ФЗ “О ветеранах”;

- 3 % – по профессиональному признаку;

- 23 % – на основе других законодательных актов;

- 5 % – по другим основаниям.

 

В 2001 г. средства, затраченные на предоставление гражданам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, составили

27,4 млрд рублей или 47 рублей в расчете на душу в месяц, что соответствует 1,5 % от уровня среденедушевых денежных доходов.

Кроме этого, существует программа жилищных субсидий для бедных<43>, согласно которой субсидии выплачиваются семьям, расходы которых на оплату жилищно-коммунальных услуг превышают установленный норматив доли расходов. В каждом регионе устанавливается свой норматив доли расходов на жилищно-коммунальные услуги. Численность участников программы жилищных субсидий для низкодоходных групп населения стремительно увеличивается: если в 2000 г. 7,7 % населения пользовались данной формой социальной поддержки, то к 2001 г. их число возросло до уровня 9,1 %, при этом стоимость данной программы оценивается на уровне 5,9 млрд рублей.

Система льгот (скидок) на лекарства представляет собой категориальную систему. Значительное большинство льгот по приобретению лекарств предоставляются категориям граждан в качестве признания их заслуг перед государством, меньшая часть льгот предоставляется лицам с острыми и хроническими заболеваниями, требующими постоянного поддерживающего дорогостоящего лечения. Перечень льготных категорий населения, утвержденный Постановлением Правительства ‹ 890 от 30 июля 1994 г., охватывает значительную часть населения России, а в отдельных субъектах Российской Федерации – все население (северные территории, зона Чернобыля и т.д.).

3. Законом РФ “О занятости населения в Российской Федерации” (принятым в 1991 г. с поправками, внесенными в апреле 1996 г. и июне 1999 г.) предусматривается выплата пособия по безработице лицам, уволенным по любым основаниям, в размере 75 % среднемесячного заработка в течение 3 первых месяцев,

60 % – в течение 4 следующих месяцев, далее 45 %, но не ниже МРОТ и не выше среднего заработка в данном регионе; гражданам, впервые ищущим работу, в размере МРОТ. Ранее это пособие выплачивалось за счет средств Фонда занятости. После его ликвидации финансирование программы пособий по безработице было возложено на федеральный бюджет. По данным регистра Государственной службы занятости на конец 2000 г. пособие по безработице было назначено 908,7 тыс. человек. В целом за год на выплату этого пособия было израсходовано 6,2 млрд рублей.

Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 12.02.2001) “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”. Настоящий Закон направлен на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы. Он регулирует предоставление гражданам Российской Федерации денежных и других материальных компенсаций и льгот за вред, причиненный их здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также за риск радиационного ущерба вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате указанной катастрофы. В 2002 г. в соответствии с этим законом на пособия и социальную помощь гражданам было израсходовано более 5 млрд рублей, что составило 5,2 % от общей суммы расходов на все виды страховых и нестраховых федеральных пособий.

 Большая часть расходов федерального бюджета на социальные выплаты и льготы финансируется по отдельной статье (разделу) “Социальная политика”. Этот раздел в функциональной классификации федерального бюджета был впервые введен в действие в 1995 г. Табл. 3.3. показывает долю расходов по разделу “Социальная политика” в общих расходах федерального бюджета в период с 1995 по 2001 гг. До 1998 г. расходы на социальную политику из федерального бюджета соответствовали 3-4 %, в 1998 г. их доля в общих расходах поднялась до 7 % и держалась на этом уровне до 2000 г., а в 2001 г. мы опять наблюдаем существенное увеличение статьи бюджета “Социальная политика”.

 

Таблица 3.3. Доля расходов по разделу “ Социальная политика” в общих расходах федерального бюджета, % от расходов федерального бюджета

 

Год	Расходы по разделу «Социальная политика»	в том числе
		Социальная помощь	Пенсии и  пособия военнослужащим и служащим правоохранительных органов	Прочие меры  социальной политики
1995	4.19	3.23	-	0.96
1996	3.33	2.56	-	0.77
1997	3.37	2.6	-	0.77
1998	7.01	3.23	3.0	0.78
1999	7.28	3.2	3.36	0.72
2000	6.58	2.83	3.3	0.45
2001	9.24	3.57	3.75	1.92

 

Номинальный рост расходов на “Социальную политику” за приведенный период может в значительной степени объясняться изменением структуры данного раздела федерального бюджета, перерапределением финансирования внутри и между отдельными статьями и разделами федерального бюджета, а также другими источниками финансирования, например, внебюджетными фондами. Например, в 1998 г. двукратное увеличение данной статьи бюджета было связано с тем, что добавились ресурсы для финансирования пенсий военнослужащих и служащих правоохранительных органов, финансируемые ранее за счет средств пенсионного фонда. В 2001 г. в этот раздел также были включены средства на финансирование выплат пособий по безработице и расходов региональной сети службы занятости.

Следует также отметить, что прекращение функционирования Фонда занятости – хотя и повлекло за собой существенное сокращение программ в области содействия занятости – не привело к их полной ликвидации. Поэтому, как уже отмечалось, и выплата пособий по безработице, и проведение активных мер содействия занятости – это значимые социальные программы в общей схеме проводимой в России социальной политики. Пассивные и активные программы в сфере занятости должны стать обязательной компонентой мониторинга участия населения в социальных программах.

Отметим, что многие федеральные социальные программы финансируются и за счет региональных<44> бюджетов. Наиболее типичным примером являются жилищно-коммунальные льготы и жилищные субсидии, по которым региональные бюджеты несут максимальную нагрузку. Не исключением является правило, когда законодательные акты, регламентирующие социальные программы, принимаются на федеральном уровне, а источником финансирования являются региональные бюджеты. Для преодоления данного противоречия и решения проблемы недофинансирования социальных расходов, в составе федерального бюджета были образованы специальные фонды для целевого финансирования так называемых федеральных мандатов. В 2001 г. в составе федерального бюджета был образован Фонд компенсаций. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г.

№ 584, определила цель данного фонда как “финансирование федеральных законов (как правило, социальных пособий и льгот населению)”.

В 2001 г. из Фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлялись средства на реализацию Федеральных законов “О социальной защите инвалидов в РФ” (31,7 % от всех финансовых ресурсов Фонда компенсаций) и “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” (68,5 % ресурсов Фонда компенсаций). Средства Фонда компенсаций распределяются с использованием формулы “на основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи (льгот)”, проживающих в данном регионе. Условием предоставления финансовой помощи из этого фонда является целевое использование средств регионом – получателем этих средств.

В 2002 г. Фонд компенсаций в составе федерального бюджета был расширен по сравнению с 2001 г. В количественном выражении средства Фонда компенсаций были увеличены на 20 %. Помимо ранее принятых направлений расходования его средств, в 2002 г. предусмотрено выделение еще двух видов субвенций<45> субъектам Российской Федерации на реализацию следующих Федеральных законов (рис.3.3.):

- “О реабилитации жертв политических репрессий”;

- “О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы”;

- “О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы”.

 

Кроме того, для финансирования из этого Фонда было введено два новых вида субсидий:

- на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте городского и пригородного сообщения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении “Маяк” и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;

- на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи военнослужащим, сотрудникам милиции, органов внутренних дел, налоговой полиции, должностным лицам таможенных органов.

 

В составе федерального бюджета 2002 г. впервые сформирован фонд софинансирования социальных расходов. Цель этого фонда – “стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере”, а распределяются его средства между регионами с использованием формулы “на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)”.

В бюджете 2002 г. средства фонда составляют 5012,1 млн рублей, или 2 % расходов федерального бюджета по разделу “финансовая помощь бюджетам других уровней”. Их предполагалось направить на дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В сочетании с действующим со второй половины 1990-х гг. механизмом ежегодного обновления федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг наличие этого фонда позволит стимулировать соблюдение этих стандартов в регионах. Отметим, однако, что вплоть до настоящего времени соответствующие стандарты на 2003 г. официально не приняты, что затрудняет экспертную оценку степени достаточности (недостаточности) средств этого фонда, а также его влияния на жилищно-коммунальную реформу.

 

Вместе с тем, межбюджетные трансферты не решают проблемы финансирования описанных выше социальных программ за счет федерального бюджета, следовательно, регионы очень часто используют свои ресурсы для гарантии выплат по федеральным мандатам.