3.4. Расходы бюджетов субъектов федерации на социальную политику и региональные социальные программы

 

Помимо федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, финансирование интересующих нас социальных программ осуществляется за счет средств региональных бюджетов. До 1996 г. финансирование социальной политики в регионах Российской Федерации производилось большей частью из средств региональных бюджетов.

В 1995 г. доля бюджетов территорий в суммарных расходах на социальную политику федерального и консолидированного бюджетов субъектов федерации составила 61 %, в 1996 г. – 69 % (рис. 3.4). С 1997 г. увеличивалась доля федерального бюджета, и к 1999 г. в общих расходах на социальную политику она составила 53,5 %.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Конституция РФ относит вопросы социальной защиты к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ч. 1, ст. 72). Вследствие этого федеральное законодательство предоставляет субъектам РФ право устанавливать дополнительные (к федеральным) категории лиц и выплаты, льготы, пособия, другие виды социальной помощи и защиты, финансируемые соответственно из бюджетов субъектов РФ. В свою очередь, органы местного самоуправления также обладают полномочиями устанавливать на своей территории дополнительные (к федеральным и региональным) категории лиц и виды социальной помощи и защиты, которые финансируются из местных бюджетов.

Летом 1999 г. был принят Федеральный закон “О государственной социальной помощи”, который в первоначальном варианте рассматривался как закон о перестройке всей системы социальной защиты на основе адресного принципа. В окончательной редакции этот закон сильно изменился, и сейчас он означает лишь появление на федеральном уровне нового пособия, которое можно назвать пособием по бедности. Право на это пособие предоставляется всем семьям, доходы которых не превышают прожиточного минимума. Источником финансирования данного пособия являются бюджеты субъектов федерации. Следует отметить, что до 1999 г. такое пособие уже существовало во многих регионах, но оно регламентировалось региональным законодательством. Сейчас, после принятия данного закона, недостаток средств для выплаты пособия по бедности может быть аргументом для обращения за трансфертами в федеральный бюджет.

Региональные нормативно-правовые акты, как правило, следуют за федеральными, однако существует практика, когда они опережают федеральное законодательство, и в них закрепляются принципы, которые отсутствуют в законах федерального уровня.

Несмотря на то, что недостаток ресурсов является основной проблемой финансирования расходов на социальную политику как на уровне федерального, так и региональных бюджетов, социальные программы не ограничиваются только теми, которые реализуются в соответствии с федеральным законодательством.

Региональные социальные программы чаще всего либо расширяют круг участников федеральных социальных программ, либо вводят новые формы пособий, льгот и натуральных выплат.

Согласно данным мониторинга программ адресной помощи, проводимого Минтруда РФ в 1999-2000 гг., в 52 субъектах Федерации социальная помощь малоимущим оказывается регулярно, в 12 регионах ее предоставляют при появлении финансовых ресурсов, в 9 регионах (Калужская, Курская, Рязанская, Тверская, Тульская области, Бурятский АО, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия и Республика Калмыкия) данный вид помощи не оказывается из-за отсутствия средств. В целом по России для финансирования программ социальной поддержки бедных используются средства региональных бюджетов (41 %), местных бюджетов (32 %), федерального бюджета (6 %) и прочих источников (21 %).

Наиболее распространенные формы оказания социальной помощи бедным – это предоставление натуральной помощи в виде бесплатных обедов, продуктовых наборов, предоставления одежды и обуви (61 регион) и льгот на оплату жилья, товаров и услуг (53 региона). Непосредственно социальное пособие по бедности предоставляется в 21 регионе, при этом в денежной форме оно выплачивается только в 17 регионах. Получателями пособия в каждом регионе являются 5-6 % населения, несмотря на то, что во всех регионах, выплачивающих пособие, доля бедных превышает 25 %. Такие различия в численности потенциальных претендентов на пособие по бедности и реальных получателей обусловлены тем, что практически все регионы используют более “жесткую” черту бедности (50-70 % от прожиточного минимума) и допускают к получению пособия только определенные категории населения. Практически все регионы исключают из числа получателей пособия лиц в трудоспособном возрасте.

Средний размер адресного социального пособия по бедности составляет 40-80 рублей на человека. В рамках отдельных методик поддержки бедного населения (например, в Республике Коми), применяется принцип подтягивания доходов бедного населения к фиксированному уровню минимального гарантированного дохода. В отдельных регионах устанавливается фиксированный размер пособия для всех заявителей.

Большинство регионов серьезно озабочены проблемой большой численности потенциальных претендентов на адресные пособия по бедности и поэтому реализуют различные схемы, ограничивающие попадание в число получателей пособия не самых бедных семей. Помимо процедур контроля доходов большинство экспертов отмечают, что действенным элементом защиты от “фиктивных” бедных является непривлекательность форм адресной поддержки для небедных групп населения.

 

3.4. Кто сегодня получает социальные льготы и выплаты?

 

С началом рыночных преобразований основной задачей системы социальной защиты стало оперативное реагирование на обостряющиеся социально-экономические проблемы (рост числа бедных и безработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсий и пр.). Как реакция на эти процессы возникли новые виды социальных пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях. Но еще раз отметим, что основные социальные обязательства и принципы социальной поддержки советского периода были сохранены. В результате стали появляться параллельные однотипные социальные программы для отдельных категорий населения и для бедных. Например, мы уже отмечали, что в настоящее время существуют две программы социальных дотаций на оплату жилищно-коммунальных услуг. Первая – это льготы для определенных категорий населения, предоставляемые без контроля доходов домохозяйств, вторая – это жилищные субсидии для бедных. При этом в 2001 г. расходы на оплату жилищных субсидий составили только 21,6 % от расходов на оплату льгот<46>.

Кто сегодня представлен среди получателей льгот и какова численность льготников? Наиболее полную информацию по данному вопросу дают данные Установочного национального обследования благосостояния населения и его участия в социальных программах (НОБУС), позволившего учесть основные категории населения, которые в соответствии с установленным законодательством порядком имеют право на получение различных социальных льгот, и оценить концентрацию категорий льготополучателей в каждом домохозяйстве.

По данным обследования, 38,4 % домохозяйств имеют в своем составе людей, получающих льготы на основе принадлежности к льготным категориям (табл.3.4). При этом особого внимания заслуживает тот факт, что в 14,6 % от общего числа домохозяйств (или 38 % от числа тех, кто имеет в своем составе представителей льготных категорий) одновременно два и более человека заявляют о принадлежности к льготным категориям населения.

Анализ распределения домашних хозяйств по числу представителей льготных категорий в зависимости от демографического типа домохозяйства показывает, что в большей степени льготополучатели концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов.

Это объясняется тем, что перечень основных категорий льготополучателей охватывает в основном пожилую часть населения страны, так как именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством, которые дают право на получение определенного количества закрепленных в законодательном порядке льгот и услуг. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС средний возраст льготополучателей – 62 г., в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами, в два раза моложе.

 

Таблица 3.4. Концентрация категорий льготополучателей в зависимости

от демографического типа домохозяйства по данным установочного

обследования НОБУС, %.

 

 

	Концентрация льготных категорий в домохозяйствах
		0	1	2	3	4	5	6 и больше
Всего:	100,0	61,6	23,8	11,1	2,1	1,1	0,2	0,1
В том числе по типам домохозяйств:
Одиночки работоспособного возраста	100,0	89,7	9,5	0,7	0,1	0,0	0,0	0,0
Одинокие пенсионеры	100,0	29,2	55,0	15,0	0,8	0,0	0,0	0,0
Супружеская пара без детей работоспособного возраста	100,0	70,0	18,3	10,2	1,1	0,4	0,0	0,0
Супружеская пара пенсионного возраста	100,0	20,1	23,7	40,6	9,1	5,8	0,5	0,2
Супружеская пара с детьми до 18 лет	100,0	85,6	10,8	2,4	0,6	0,5	0,1	0,0
Супружеская пара с детьми старше 18 лет	100,0	65,1	18,2	11,8	3,0	1,5	0,3	0,1
Неполные семьи с детьми до 18 лет	100,0	92,8	6,0	0,8	0,4	0,0	0,0	0,0
Неполные семьи с детьми старше 18 лет	100,0	55,9	33,5	8,8	1,6	0,2	0,0	0,0
Сложные семьи	100,0	50,0	30,6	13,9	3,2	1,4	0,5	0,4

                       

 

Принадлежность к разным льготным категориям подтверждает только право на получение различного количества льгот, но не отвечает на вопрос о реальном их получении. В этой связи более информативным является показатель “количество полученных видов льгот на домохозяйство”, оценивающий реальную включенность в программу социальных льгот.

Переход к показателю “количество полученных видов льгот на домохозяйство” позволил нам сделать ряд принципиально важных выводов. Во-первых, данный индикатор участия населения в социальных программах показывает, что реальное число домохозяйств, получивших хотя бы одну льготу, выше числа тех семей, которые имеют в своем составе представителей льготных категорий: 53,8 % против 38,4 %. При этом 17,8 % домохозяйств получают только одну льготу или дотацию; 24,4 % – две, а 11,6 % имели 3 льготы/дотации и более на домохозяйство (табл. 3.5).

 

Таблица 3.5. Концентрация видов льгот в зависимости от демографического типа домохозяйства по данным установочного обследования НОБУС, %.

 

	Концентрация видов льгот в домохозяйствах
		0	1	2	3	4	5 и больше
Всего:	100,0	46,2	17,8	24,4	9,2	2,0	0,4
В том числе по типам домохозяйств:
Одиночки работоспособного возраста	100,0	77,9	10,6	7,6	3,1	0,6	0,2
Одинокие пенсионеры	100,0	19,7	19,7	43,8	14,2	2,5	0,1
Супружеская пара без детей работоспособного возраста	100,0	57,9	15,2	19,7	5,9	1,1	0,2
Супружеская пара пенсионного возраста	100,0	13,7	18,2	45,4	18,6	3,9	0,2
Супружеская пара с детьми до 18 лет	100,0	65,3	18,5	10,1	4,3	1,4	0,4
Супружеская пара с детьми старше 18 лет	100,0	50,5	16,4	22,8	8,3	1,7	0,3
Неполные семьи с детьми до 18 лет	100,0	65,3	21,1	9,1	3,3	0,9	0,3
Неполные семьи с детьми старше 18 лет	100,0	40,9	17,4	29,2	10,3	1,9	0,3
Сложные семьи	100,0	33,1	18,7	31,2	13,3	3,1	0,6

 

 

            Анализ функционирования программ социальных льгот показывает, что и реальными получателями льгот в основном являются семьи, в состав которых входят пенсионеры. Максимальное количество льгот концентрируется в семьях “чистых” пенсионеров: 80 % одиноких пенсионеров и 86 % супружеских пар пенсионеров получают хотя бы одну льготу, при этом более 20 % домохозяйств, состоящих из двух пенсионеров, пользуются одновременно тремя видами льгот и более. Поскольку именно пенсионеры являются основными льготополучателями, то и в сложных семьях, в состав которых, как правило, также входят пенсионеры, обеспеченность социальными льготами намного выше, чем семьях молодого и среднего поколения.

Вместе с тем 16 % домохозяйств, не заявивших о наличии представителей льготных категорий, но реально участвующих в программе социальных льгот, имели льготы на:

- оплату жилья, коммунальных услуг и телефона;

- питание;

- содержание детей в детских дошкольных учреждениях;

- обучение детей и взрослых.

 

У 70 % таких семей основным источником дохода являются заработки членов домохозяйства от работы по найму, в то время как среди всех домохозяйств, имеющих льготы, зарплату в качестве одного источника дохода имеют чуть больше 50 %. Это свидетельствует о том, что в основном данная группа представлена домохозяйствами с работниками. С социально-демографической точки зрения эти семьи в основном представлены полными семьями с детьми и одинокими матерями, проживающими без пожилых родственников.

В то же время большая часть семей, имеющих высокую иждивенческую нагрузку и как следствие этого отличающихся более высоким риском бедности, остаются практически без государственной поддержки. По данным рассматриваемого нами обследования из системы социальных льгот оказываются исключенными 65 % неполных семей с детьми и почти 50 % многодетных семей, в то время как именно эти семьи имеют максимальный риск бедности. Это означает, что семьи с максимальным риском бедности (многодетные, неполные, семьи с детьми) ограничены в доступе к самой массовой российской социальной программе – программе социальных льгот.

Наши расчеты на основе данных обследования Госкомстатом РФ бюджетов домашних хозяйств за 2001 г. показывают, что натуральные льготы, как и большинство социальных выплат, также в большей степени доступны для более обеспеченных слоев населения: 10 % самых бедных домохозяйств получают 2,6 % от общего объема натуральных льгот, а 10 % самых обеспеченных – 31,8 % (рис.3.5).

Поскольку мы хотим посмотреть на данные о значимости социальных льгот для населения в контексте содействия сокращению бедности, то в дальнейшем будем рассматривать данные за 2000 г., так как более поздние базы данных не позволяют проанализировать распределение льгот в контексте “бедные – небедные” (табл.3.6).

 

 

Таблица 3. 6. Доля получателей и средний размер натуральных льгот, по данным 2000 г.

 

2000 г	Все домохозяйства	в том числе		Домохозяйства со среднедушевыми располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума
		в городской местности	в сельской местности
Домохозяйства, имеющие в своем составе получателей дотаций и льгот, в % к числу домохозяйств	37,4	41,5	26,4	28,8
из них:
на оплату транспортных расходов	20,3	25,6	6,0	13,6
на оплату жилья	20,0	22,7	12,5	15,2
на оплату отдыха	1,2	1,5	0,5	0,4
на медицинское обслуживание	1,2	1,3	0,8	0,8
Размер дотаций и льгот, в среднем на получателя в месяц, рублей:
на питание	88,9	101,2	67,6	64,9
на оплату транспортных расходов	78,2	81,1	39,9	52,7
на оплату жилья	61,2	63,4	50,1	53,8
на оплату отдыха	892,7	925,9	623,2	336,0
на медицинское обслуживание	206,2	178,9	324,0	46,2

 

Что показывают эти данные? Прежде всего, то, что в большей степени пользователями натуральных социальных льгот являются городские жители. Особенно рельефно это проявляется при анализе доступа к льготам на оплату транспортных расходов: в городской местности доля льготополучателей в 4 раза превышает уровень, наблюдаемый в сельской местности. В этом, с одной стороны, не наблюдается никаких противоречий, так как жизнь в городе требует более частого использования транспорта, но, с другой стороны, социально незащищенные жители села нередко оказываются отрезанными от социальных услуг, особенно медицинских, в том числе и в силу отсутствия возможности воспользоваться льготным проездом (еще и по причине отсутствия регулярного транспортного снабжения в отдаленных районах). Городские жители также имеют гораздо больший доступ к льготам на оплату жилья и коммунальных услуг. Следует заметить, что льготы на оплату транспорта и жилищно-коммунальных услуг являются самыми распространенными. Но средняя величина этих льгот невелика.

Что же касается самых дорогостоящих льгот, например, на оплату отдыха (в расчете на одного получателя они в 10-15 раз больше льгот на оплату жилья), то их массовыми не назовешь: их получатели встречаются примерно в 1,5-2,0 % домохозяйств, и скорее всего это – не самые обездоленные. Вероятно, именно эти льготы станут предметом пристального внимания при реформировании системы. Аналогичным образом, лишь незначительная часть граждан может реализовать свое право на льготную оплату санаторно-курортного лечения. Хотя если проанализировать законодательство, то граждан, имеющих такое право без учета страховых путевок для работающих, примерно 5-10 %<47>. Это еще раз подтверждает тот факт, что на пути доступа к льготам существуют серьезные барьеры, ограничивающие доступ в первую очередь самым незащищенным.

Каково положение бедных домохозяйств в общей иерархии доступа к социальным льготам? Поскольку мы уже отмечали ранее, что натуральные льготы в большей степени доступны более обеспеченным группам населения, то вполне предсказуемым оказался и результат обследования бюджетов домашних хозяйств: и по показателям доступа к льготам, и по размерам ресурсов, которые предоставляются, бедные семьи в меньшей степени включены в данную форму социальной поддержки. Такая тенденция наблюдается по всем льготам, как по самым распространенным, так и дорогим, в расчете на одного получателя.

Таким образом, видно, что в России по-прежнему сохраняется обширная и разветвленная система льгот, но она крайне неэффективна ни в решении задачи выделения наиболее достойных и заслуженных членов общества, ни, тем более, в борьбе с бедностью. Как показывает практика, связанная с предоставлением населению различных мер социальной защиты, основными недостатками сложившейся системы социальных льгот являются:

- предоставление льгот по категориальному принципу, независимо от материального положения их получателей, игнорирование экономических возможностей семей;

- отсутствие четкого разграничения полномочий, ответственности и источников финансирования по предоставлению социальных пособий и льгот между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это приводит к размыванию ответственности за предоставление и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот и дисбалансу между расходными обязательствами и возможностями их финансирования. В итоге межбюджетные отношения остаются неурегулированными.

- расходы региональных и местных бюджетов перегружены социальными обязательствами, установленными федеральным законодательством (так называемыми нефинансируемыми “федеральными мандатами”), в результате льготы хронически недофинансируются, а население остается недовольным;

- наличие экономически невыгодных бюджетных субсидий и дотаций производителям товаров и услуг вместо непосредственной социальной помощи в денежной форме конкретным целевым группам населения, что приводит к без-адресному и расточительному расходованию бюджетных средств;

- отсутствие здоровой конкуренции между производителями льготных услуг и товаров по цене и качеству их предоставления населению, поскольку льготы в принципе искажают экономическую природу цен и издержек в условиях рынка.

Действующая система социальных выплат и льгот в условиях рыночных реформ тяжелым бременем ложится на бюджеты всех уровней, с одной стороны, и на экономические субъекты, включая население, – с другой.

Требуется постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для населения и прежде всего для малоимущих и наиболее уязвимых его слоев.

Льготы, установленные для различных категорий работающих граждан (в частности, для работников правоохранительных органов, военнослужащих), целесообразно перевести в форму денежных выплат. При отказе от традиционно сложившегося уравнительного предоставления социальных льгот следует учитывать категории граждан, которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. В этом случае социальные льготы необходимо трансформировать в один из видов государственной социальной помощи.

Последовательное осуществление политики, базирующейся на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях, предполагает переход к перераспределению социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. Только в этом случае активная социальная политика может выступить не ограничителем, а катализатором экономического роста.